生態(tài)環(huán)境是一個(gè)不可割裂的整體，但具體到某條河流，則牽涉到上、中、下游的不同區(qū)域，各自的利益訴求、環(huán)保能力不盡相同。一般而言，上游區(qū)域肩負(fù)的環(huán)保責(zé)任更大、治污的擔(dān)子更重，只有上游正本清源，下游的水質(zhì)才能從根本上改善。只是，這種“為他人作嫁衣裳”的作為如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，就會(huì)打擊其致力環(huán)保的積極性。

采訪中，中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂山告訴《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》，資金補(bǔ)償是最直接的補(bǔ)償方式，但并不是所有的收益和貢獻(xiàn)都可以用錢來衡量，也不能簡(jiǎn)單地通過給錢給物方式來實(shí)現(xiàn)。

縱觀《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）有一個(gè)顯著特點(diǎn)是，將“財(cái)政縱向補(bǔ)償”“地區(qū)間橫向補(bǔ)償”“市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償”各設(shè)一章分別闡述，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上明確國(guó)家加大補(bǔ)償資金投入力度，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償實(shí)施范圍，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。誰來補(bǔ)？

我們知道，區(qū)域間合作說起來容易、做起來很難。特別是在利益發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，區(qū)域合作很難形成。雖然知道大家一起做事效率會(huì)高，但是由于各種原因，各自按照自己的方式去做，效率就會(huì)低。

《條例》探索形成了“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)保護(hù)與修復(fù)研究中心區(qū)域生態(tài)規(guī)劃與政策研究室主任劉冬告訴《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》，《條例》從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式等方面清晰界定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?，通過明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)真正建立起利益鏈接機(jī)制，提出發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性，有效補(bǔ)充持續(xù)增加的生態(tài)保護(hù)資金需求。

靳樂山表示，《條例》規(guī)定“對(duì)按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償”，“所稱單位和個(gè)人，包括地方各級(jí)人民政府、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以及其他應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償?shù)膯挝缓蛡€(gè)人”。

“對(duì)按照規(guī)定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人”，靳樂山舉例，一個(gè)農(nóng)戶的林地如果被國(guó)家劃定為公益林，則規(guī)定公益林不能隨意砍伐，農(nóng)戶得到公益林補(bǔ)償。這通常是縱向財(cái)政補(bǔ)償?shù)那樾?，需要通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)償。

“對(duì)按照約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人”，靳樂山表示，例如，上下游地方政府達(dá)成的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，上游達(dá)到斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，下游給予補(bǔ)償。這通常是地區(qū)間橫向補(bǔ)償?shù)那樾危枰ㄟ^橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)償。

靳樂山進(jìn)一步表示，理論上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該介于生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與生態(tài)保護(hù)的成本（含機(jī)會(huì)成本）之間。所以，需要核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、估算生態(tài)保護(hù)的治理成本和機(jī)會(huì)成本。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于縱向補(bǔ)償，再考慮政府財(cái)力，最終確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于橫向補(bǔ)償，再由上下游談判協(xié)商，最終確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

怎么償？

《條例》體現(xiàn)了中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2021年印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中對(duì)深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目傮w要求，即“有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)”。

靳樂山表示，縱向財(cái)政補(bǔ)償，是政府補(bǔ)償資金一級(jí)一級(jí)向下轉(zhuǎn)移支付，直到補(bǔ)償給生態(tài)保護(hù)者。地區(qū)間橫向補(bǔ)償，通常是根據(jù)上下游商定的斷面水質(zhì)和水量基準(zhǔn)，上游達(dá)到基準(zhǔn)要求，則下游補(bǔ)償上游；如果上游沒有達(dá)到基準(zhǔn)要求，可能需要上游補(bǔ)償下游。

“政府補(bǔ)償是針對(duì)受益者眾多、受益面廣泛、受益人不特定的生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。市場(chǎng)補(bǔ)償是針對(duì)生態(tài)保護(hù)者和受益者都比較明確的生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。”靳樂山告訴記者，對(duì)于前一種生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，如果能創(chuàng)建一個(gè)市場(chǎng)，市場(chǎng)補(bǔ)償也可以發(fā)揮作用。例如，森林碳匯具有減緩溫室效應(yīng)的作用，受益者是全球人類。一旦創(chuàng)建了碳市場(chǎng)，森林碳匯這種生態(tài)產(chǎn)品就可以在碳市場(chǎng)交易。

劉冬表示，在財(cái)政縱向補(bǔ)償方面，《條例》規(guī)定，一是國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的單位和個(gè)人，以及在依法劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人，予以補(bǔ)償。

二是對(duì)開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的單位和個(gè)人，中央財(cái)政按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等分類實(shí)施補(bǔ)償；補(bǔ)償?shù)木唧w范圍、補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力、生態(tài)保護(hù)成效等因素分類確定，并連同補(bǔ)償資金的使用及其監(jiān)督管理等事項(xiàng)依法向社會(huì)公布。

三是中央財(cái)政安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合財(cái)力狀況逐步增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；根據(jù)生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點(diǎn)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中實(shí)施差異化補(bǔ)償，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。

四是國(guó)家建立健全以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)開展自然保護(hù)地保護(hù)的單位和個(gè)人分類分級(jí)予以補(bǔ)償，根據(jù)自然保護(hù)地類型、級(jí)別、規(guī)模和管護(hù)成效等合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

如何支付和獲得補(bǔ)償款？

《條例》從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式等方面都作了明確規(guī)定。那么，如何順利支付和獲得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金？靳樂山告訴記者，理論上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該介于生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與生態(tài)保護(hù)的成本（含機(jī)會(huì)成本）之間。所以，需要核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、估算生態(tài)保護(hù)的治理成本和機(jī)會(huì)成本。

“目前，我國(guó)尚未出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮怂銟?biāo)準(zhǔn)，尤其是在各省份都在廣泛開展的橫向補(bǔ)償工作，也是基于流域上下游地方政府之間的協(xié)商談判來實(shí)現(xiàn)利益互補(bǔ)的。”劉冬告訴記者，針對(duì)這一空白，《條例》中也有相關(guān)表述，是在現(xiàn)有的分類補(bǔ)償方式基礎(chǔ)上，要求推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)支撐體系，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)體系，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提供技術(shù)支撐，這樣才能有力保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的持續(xù)投入，穩(wěn)固生態(tài)保護(hù)政策體系的基本盤。

劉冬以新安江流域?yàn)槔?，安徽省與浙江省從2012年開始啟動(dòng)三輪新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作，中央財(cái)政及安徽、浙江省級(jí)財(cái)政累計(jì)撥付新安江上游地區(qū)補(bǔ)償資金60.2億元。補(bǔ)償實(shí)施以來，新安江流域水質(zhì)穩(wěn)定向好，連續(xù)11年達(dá)到考核要求，跨省斷面水質(zhì)保持地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)以上，每年向千島湖輸送近70億立方米干凈水。

2019年，安徽省人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推深做實(shí)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》。2023年，浙皖兩省人民政府聯(lián)合簽署《共同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償樣板區(qū)協(xié)議》，開啟第四輪試點(diǎn)。國(guó)家發(fā)展改革委也同步印發(fā)《新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)方案（2023—2027年）》，本輪試點(diǎn)進(jìn)一步創(chuàng)新了補(bǔ)償理念，除以浙皖交界國(guó)控街口斷面四項(xiàng)考核指標(biāo)年平均濃度值為基本限值測(cè)算補(bǔ)償系數(shù)外，創(chuàng)新性地引入了產(chǎn)業(yè)人才補(bǔ)償指數(shù)M值，構(gòu)建資金、產(chǎn)業(yè)、人才全方位的補(bǔ)償成效評(píng)價(jià)體系，作為兩省份分配補(bǔ)償資金的重要依據(jù)，將單一的資金激勵(lì)補(bǔ)償拓展為涵蓋水質(zhì)、上下游產(chǎn)業(yè)人才合作等的綜合補(bǔ)償。

新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“長(zhǎng)效版”“拓展版”“推廣版”基本建立，創(chuàng)造更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，初步實(shí)現(xiàn)森林、濕地、水流、耕地、空氣等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，為“生態(tài)聯(lián)治”的探索邁出了關(guān)鍵一步。

為進(jìn)一步規(guī)范新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，建立統(tǒng)一、科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，促進(jìn)資金使用提質(zhì)增效，發(fā)揮新安江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的最大效益，安徽印發(fā)《新安江流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，并對(duì)新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制前三輪試點(diǎn)工作開展績(jī)效評(píng)估，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，查找問題與不足，不斷完善深化“新安江模式”。

如何監(jiān)管資金？

那么，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金如何更好地加以監(jiān)管？采訪中，劉冬告訴記者，根據(jù)《條例》要求，補(bǔ)償范圍和方式的確定應(yīng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力以及生態(tài)保護(hù)成效等因素，以確保補(bǔ)償?shù)墓叫院陀行浴?/span>

“同時(shí)，《條例》也強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化保障和監(jiān)督管理，尤其是針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，要求政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)和核撥生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，對(duì)截留、占用、挪用、拖欠或者未按照規(guī)定使用資金且逾期未改正的，可以緩撥、減撥、停撥或者追回資金。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作情況應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公開，資金管理使用情況由審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”劉冬說。

劉冬告訴記者，目前，財(cái)政部聯(lián)合其他部門相繼印發(fā)了《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》《林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理辦法》《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》等監(jiān)管辦法，后期，也建議能盡快出臺(tái)監(jiān)管生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的具體配套政策，真正加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的管理，提高資金使用效益，促進(jìn)全社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

“為了保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的順利使用，應(yīng)該適時(shí)引入監(jiān)督環(huán)節(jié)的績(jī)效考核機(jī)制?！眲⒍嬖V記者，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施情況還應(yīng)納入政府績(jī)效考核中，進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督。既要開展同級(jí)政府間的內(nèi)部監(jiān)督，還要引入社會(huì)監(jiān)督。要實(shí)行全過程監(jiān)督，尤其要對(duì)資金使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展重點(diǎn)監(jiān)督，確保在制度實(shí)施過程中不變形、不走樣，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償健康良性發(fā)展。

此外，靳樂山表示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金應(yīng)該實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理。全過程預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的過程，從績(jī)效目標(biāo)設(shè)定到評(píng)價(jià)結(jié)果，確保資金依規(guī)有效使用。通過全過程預(yù)算績(jī)效管理，可以讓資金真正落到促進(jìn)綠色發(fā)展上，確?？?jī)效目標(biāo)聚焦生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面，避免資金浪費(fèi)。同時(shí)，全過程績(jī)效管理可以確保資金的使用效率。全過程績(jī)效管理講求績(jī)效，講求資金的投入產(chǎn)出比，可以起到激勵(lì)和約束的作用，不僅能提升政府的公信力和執(zhí)行力，還可以把以人民為中心的發(fā)展思想落到實(shí)處，讓人民群眾真正享受到發(fā)展的成果。

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